欧美农业支持政策转型的经验与启示

2021-07-24 08:05:52
作者:宁波华农
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作者:李登旺 宋晨超

欧美农业支持政策转型的经验与启示


2004年以来,我国取消了农业税并逐步建立了一套以直接补贴政策为主体、农产品价格支持政策为补充、综合服务支持政策为支撑的农业支持政策体系,推动了粮食等重要农产品持续丰产丰收,保障了国家粮食安全。但长期以来,我国的农业支持政策以增产为导向,在很大程度上扭曲了市场,导致了农业资源错配、粮食库存积压、资源环境紧张等一系列问题。推进农业支持政策转型、构建质量效益导向型的农业支持政策,既是推动农业高质量发展的当务之急,又是促进乡村振兴和农业农村现代化的现实需要。

欧美发达国家农业支持保护政策历史悠久,且在调整农业补贴政策应对经济社会和农业发展新挑战方面积累了大量经验。深入分析欧美农业支持政策转型的演变历程和经验教训,对于完善我国农业支持政策具有重要的借鉴意义。

欧美农业支持政策的转型历程

(一)欧盟农业支持政策的转型历程

欧盟一贯重视对农业的支持和保护,一般采取立法的形式将特定时期农业发展面临的突出矛盾和问题设定为支持目标,实施针对性策略解决新问题,取得了良好的效果。经过长期探索和多轮改革,欧盟已经形成了兼具目标综合性和手段综合性的共同农业政策。

欧盟国家从1962年开始通过以农产品价格机制为核心的“共同农业政策”调控农产品市场。为了降低农产品价格的波动,提高农民生产的积极性、保障农产品稳定供应,欧盟制定了一系列共同价格并设置了相应的管理机构。共同价格的制定和围绕这些价格的市场干预,是共同农业政策价格干预机制的基本内容和手段。共同农业政策价格机制主要包括目标价格、干预价格(Intervention Price)和门槛价格三类。目标价格是依据某种农产品在欧共体内部供不应求地区的市场价格而定(包含贮藏费和运输费),几乎涵盖所有的农产品,是共同农业政策规定的农产品市场最高价格。

干预价格是农产品在欧盟销售的价格下限,运行机制十分类似于我国临时收储制度。当某类农产品供过于求,出现相对过剩,市场价格低于干预价格时,生产者在市场上出售农产品后可以从欧盟设在各成员国的干预中心领取市场价格与干预价格之间的差价补贴,或者将农产品以干预价格直接卖给干预中心,干预中心收购的谷物可以储存起来待价格回升后再投入市场, 加工处理制成饲料或工业原料。干预价格保证了农业生产者收回生产成本并获得微利,保护了农民的利益,因而干预价格也叫保证价格或保护价格,一般比目标价格低10%~15%。

门槛价格针对欧盟之外的第三国而设立,其目的是鼓励消费者优先购买欧盟内部的农产品,如果第三国农产品到岸价格低于门槛价格,就征收这两种价格之间的进口差价税,进口农产品的市场价格甚至高于目标价格,因为除门槛价格外,还有贮藏费和运费在内,因而失去了价格竞争优势,欧盟内部农产品贸易得以保护。一般而言,当市场价格在共同价格限定的范围内自由波动时,欧盟并不进行干预;一旦超出此范围,欧盟对农产品市场进行干预使之回归既定的价格区间。

欧盟国家早期以政府价格干预为主的农业支持政策取得了显著成效,农民的生产积极性得到了有效调动,农产品产量因而迅速提高,由短缺转变为盈余。然而,也带了很大的问题,如加重了欧共体国家的财政负担、农产品由于价格过高而丧失了竞争力、消费者的食品支出增加过快、农产品贸易环境不断恶化以及农业生产环境遭受破坏等。共同农业政策的严重后果之一是补贴政策导致农民盲目扩大生产,造成产品供大于求,农业预算压力多年来一直困扰着欧盟。与此同时,以美国为首的主要农产品出口国强烈批评欧盟的共同农业政策扭曲了世界市场的价格,导致与贸易伙伴的严重冲突,制约和阻碍了世界贸易自由化的进程。

随着农产品生产逐渐过剩、农业竞争力下降、生态环境和国际贸易等问题的渐次出现,欧盟对共同农业政策进行了多轮改革,通过逐步削减对农产品的价格支持水平以降低对市场的干预程度,构建以直接补贴为主的农业支持政策以替代价格干预政策的收入支持功能,完成了农产品价格形成机制和农业支持政策的战略转型。

1992年麦克萨利改革开启了共同农业政策的战略蜕变,欧盟开始削减对农产品的价格支持水平,如将谷类价格降低29%、牛肉价格降低15%等;同时,将直接补贴农民收入列为农业支持政策的核心内容,并加强对中小型农业生产经营者的收入支持。此次改革以挂钩直接补贴替代农产品价格支持政策,降低了主要农产品的支持价格水平并减少了获得价格支持农产品的数量,减轻了价格扭曲, 农产品库存水平较大幅度下降,缓和了欧盟与其他国家的贸易冲突, 与此同时挂钩的直接补贴保障了农民收入不受价格支持政策削减的影响。随着20世纪90年代末期WTO 农产品贸易谈判要求以及美国、凯恩斯集团国家等的压力逐渐增大, 欧盟在《2000年议程》强调对农业政策进行更为彻底和全面的改革,计划分步骤、分阶段地削减对主要农产品的价格支持,如3年内削减谷物和其他重要农作物的支持价格15%等。

2003年共同农业政策改革进一步降低农产品支持价格,进一步向农产品市场化迈进,如2004年谷物干预价下浮5%,黑麦从干预体系中移除等;同时废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法,实行与产量和种植面积无关的脱钩补贴,从而避免WTO黄箱政策“微量支持” 的限制。与此同时,欧盟将支持农村地区发展、农业可持续发展作为共同农业政策改革的重点。一方面增加了农村地区发展支持力度, 将削减的价格支持与直接补贴预算转移至农村发展项目(第二支柱项目);另一方面引入了交叉遵守机制,将农业补贴资金的获取与农业环境保护、食品安全和动物福利等挂钩,以促进农业可持续发展。2013年年底欧盟共同农业政策改革延续了市场导向的改革路径,对农村经济、生态环境和成员国区域平衡发展等议题给予了极大的关注, 提出了增强农业竞争力、实现自然资源可持续管理以及成员国区域平衡发展等三大长期目标,并制定了针对性的政策措施。

(二)美国农业支持政策的转型历程

美国农业的特点是农产品长期生产过剩,且十分依赖国际市场。一旦国际农产品市场上供过于求, 美国就会面临生产过剩危机,同时国际市场价格波动也会对美国农场主收入带来不利影响。因而, 美国政府农业政策的主要目标是通过各种政策工具应对国内农业生产形势和国际农产品市场供求变动,以保障农场主利益。农业法案是美国政府实现上述目标的政策工具载体。

早期的农业政策以价格干预作为保障农场主收入的主要手段。20 世纪30年代,资本主义国家经济大萧条和全球贸易保护主义的盛行促使美国政府通过了第一部农业法案《农业调整法》,形成了其农业支持政策的雏形。美国政府通过构建农产品储备调控体系和实施销售贷款补贴以解决农产品生产过剩和价格不断下降问题,从而保障农场主收入。20世纪50年代,国际农产品市场供过于求、农产品价格大幅度下降,美国政府开始全面提高价格支持水平,此后不断调整和扩大农产品补助范围并于1977年开始全面推行目标价格补贴制度。价格干预政策缓解了农产品过剩危机给农场主收入带来的损失,保障了农场主的收入。然而,上述干预政策不仅扭曲了农产品市场价格,难以反映农产品的生产成本;而且带来了过量的农产品储备,加重了政府的巨额财政负担。此外,农产品价格维持在最低保护价格水平上,导致农产品进一步过度生产。

1985年的《食物安全法案》的出台标志着美国开始进入现代市场化导向的农业法案时期,逐步形成以收入补贴为主要手段的政策体系。市场化的改革肇始于20世纪80 年代初期美元升值和国际农产品市场竞争加剧带来的农场主收入水平下降,以及同时期政府财政难以维持高昂农产品补贴。在综合兼顾农场主利益和财政预算压力后, 1985年农业法案削减了价格支持水平;通过鼓励和补贴土地休耕等手段限制生产的扩张以及补贴流通环节以提升农业竞争力和农产品价格水平;同时开始采用市场手段(即“无追索权贷款”)实施销售贷款补贴,以解决国家农产品的过量储备问题。

受20世纪90年代关税和贸易总协定谈判的影响,1990年的《食品与农业贸易保护法案》深化了市场化导向的改革,如与全球农产品市场价格连接,以85%的耕地面积作为政府差价补贴的基础,其余15% 的耕地面积不再享受政府财政补贴,农民可根据市场状况自由调整生产结构和规模;逐渐将价差补贴的市场价格由原来的5个月市场平均价格改为12个月市场平均价格。在1995年前后关税和贸易总协定谈判取得重要进展、美国农业国际竞争力增强、全球经济增长良好的背景下,美国政府制定了有史以来市场化程度最高的农业法案——1996年《联邦农业促进与改革法案》。该法案强调降低农产品的价格支持水平、逐步采取与产量脱钩的直接补贴以降低市场干预程度。

然而,随着21世纪初期的美元贬值、国际农产品生产价格下跌、农场主农业收益下降、联邦政府预算出现盈余,欧盟、日本等国家的农业补贴水平逐渐提高。2002年的农业法案的目标为农场主“提供可靠的收入安全网”,在继续实行1985—1996年间的“农产品计划” 和“环境保护计划”、强调补贴同产品生产脱钩的同时,将“直接补贴”、“反周期补贴”同“销售贷款补贴”一起形成农民收入的安全保护网。2014年的农业法案对农业补贴政策的价格与收入政策、农业保险以及资源环境保护等方面进行了大幅调整,强化了农场收入安全网的建设。

(三)欧美农业支持政策改革的共同特点

首先,市场化改革的导向十分明显。欧美发达国家农产品价格形成机制的调整与演变,其驱动因素不仅来自国内农业发展需要,而且来自于国际贸易伙伴和国际贸易组织的压力。尽管在政策发展过程中有所反复,但总的趋势是朝着市场化程度更高的政策演变。欧盟共同农业政策和美国的农业法案从早期的价格干预政策发展到脱钩的直接补贴进一步转变为脱钩的直接补贴政策,经过了漫长复杂的发展过程。如欧盟和美国均在WTO农业协议框架下,适时调整和优化农业补贴政策,将农业补贴方式逐渐转向更为符合WTO规则的“绿箱”政策,改革的市场化取向十分明显; 美国对棉花生产者的补贴由“黄箱”政策转向以农业保险为主的“绿箱”政策,而欧盟更是以实行脱钩的直接支付政策避免WTO相关规则的约束。

其次,在削减价格支持和市场化改革的过程中,十分注重保护农场主的收益。欧盟以农民收入为转型支撑点,多元化农民收入是其农业支持政策转型的关键,体现为农民市场收入(价格支持)、直接补贴收入、非农收入和生态保护收入等多元收入源的增设和巩固,农业环境保护付出与收入增加的兼顾。欧盟以收入、地区发展支持扭转农民间、行业间、地区间收入悬殊, 以农产品就地加工等非农就业、增益性生态服务奖励来增加收入源, 留住农民的同时实现食品安全、生态环境保护,并按收入流向有针对地支持青年农民以保持职业的继承。就美国农业支持保护政策而言,从通过单一的价格支持政策逐步向直接补贴、价格支持、农业保险等农民收入安全网体系建设,保障了农场主免于自然灾害、市场风险的冲击。美国在长期的政策演变过程中,逐渐提出并构建了安全而可靠的“收入安全网”,并且工具逐渐趋于多元化和绿色化,如从价格支持到收入支持,再到贷款补贴和保险计划的支持。

第三,欧美国家农业支持政策转型过程中政策工具绿色化水平逐渐提高。WTO《农业协定》是规范各成员农业支持与补贴措施的准则。《农业协定》按照农业支持政策工具对市场的扭曲程度将各成员农业支持和补贴措施分为“绿箱” 政策、“黄箱”政策和“蓝箱”政策。“绿箱”政策没有或者仅有微小的扭曲作用、对农业生产影响最小,因而成为WTO《农业协定》的鼓励方向。从欧美国家农业支持政策的转型经验来看,其农业支持政策绿色化水平均逐步提高,政策工具选择从严重扭曲市场的价格支持政策转向与农业生产挂钩的直接补贴政策,再从挂钩的直接补贴政策向脱钩的直接补贴政策,进而向农业保险、基础设施建设以农业技术推广等“绿箱”政策转变。

欧美农业支持政策转型对我国的启示

当前我国以增产为导向的农业支持政策,带来了市场扭曲、库存压顶、资源环境紧张、农产品国际贸易争端压力增大等一系列问题, 显然不能满足农业高质量发展的要求。应当根据形势变化适时调整和完善政策,推动农业支持政策由增产导向型向质量效益导向型转变。然而,粮食等重要农产品是维持人民生存需要和保障社会稳定的基础性产品,其供求平衡、价格稳定对人民生活、经济发展以及社会稳定存在重大影响。因此,推动农业支持政策转型需要审慎进行,需要妥善处理好农业支持政策转型与国家粮食安全和农民增收之间的关系。

(一)农业支持政策转型应当筑牢粮食安全底线

与欧美国家、尤其是美国不同,我国资源有限且人口众多,确保国家粮食安全具有非常重要的政治意义。尽管近年来我国粮食产量保持较高水平,连续六年保持在1.3 万亿斤以上并实现“十七连丰”, 但随着人口数量增长、消费结构不断升级和资源环境承载力趋紧,粮食产需仍将维持紧平衡态势,国家粮食安全形势依然严峻。

推动农业支持政策转型应当以粮食安全为底线,强化国家对于粮食安全的宏观调控和保障能力。一是发挥农业支持政策的引导作用, 立足国内牢牢把握粮食安全主动权。深化农产品收储制度改革,完善最低收购价政策,扩大完全成本和收入保险范围,保障农民种粮收益,保护和提高农民种粮积极性。强化对粮食主产区的利益补偿,加大对粮食主产区的财政转移支付力度,提高产粮大县奖励标准,加强粮食主产区高标准农田、道路和水利等基础设施建设投入。二是拓展保障国家粮食安全的途径,充分利用国际市场和国外资源,实现适度进口、调剂品种余缺以满足人民群众日益提高的消费需求。转变农业“走出去”的战略目标和思路, 引导农业企业“走出去”的重心由租地种粮转向参与从农业生产到加工到销售的全产业链的经营,增加我国企业掌握全球农产品市场的能力,强化农产品尤其是粮食全球供应链管理。

(二)农业支持政策转型应当坚持市场化导向

市场机制已经成为支撑我国现代农业发展和经济增长的驱动力量,发挥市场在资源配置中的决定作用是我国深化农业支持保护政策改革的重要方向。坚持农业支持政策转型的市场化导向,减少政府政策尤其是农产品价格支持政策对市场的直接干预,有利于优化农业资源的配置、提升农业竞争力。这不仅符合当前我国高质量发展的根本要求,而且符合世界各国农业支持政策转型的总体方向。此外,当前我国农业与国际农产品市场深度联结,继续坚持价格支持、挂钩直接补贴政策等“黄箱”政策,势必会面临较大的WTO和贸易伙伴压力。

坚持农业支持政策转型的市场化导向,核心在于提高农业支持政策工具的“绿色化”水平。一是慎重用足农产品价格支持、农资等投入补贴、挂钩直补等“黄箱”政策。WTO《农业协定》规定我国“黄箱”措施国内综合支持量免于削减的上限比例为8.5%,尽管尚有一定空间,但部分特定农产品如棉花的综合支持量可能早已超过上述比例,面临“黄箱”转“绿箱”的问题。二是逐步扩大脱钩直补、农业生产风险管理、耕地地力保护、农业科研、基础设施建设等“绿箱”政策。由于“绿箱”政策不会或仅有微小的生产扭曲作用,因而WTO对符合这一政策的支出未做任何限制。当前,我国应当逐步扩大“绿箱”政策的实施规模和范围,尤其是要强化耕地地力保护和种业科技研发推广等支持力度,解决保障粮食安全面临的耕地和种子问题。

(三)农业支持政策转型应当织密农民收入安全防护网

与欧美发达国家以农场主收入为支撑点构建农业支持政策体系不同,我国农业支持政策定位于“保障国家粮食安全、促进农民增收” 双重目标。这种制度设计忽视了保障粮食安全和促进农民增收的非兼容性,导致兼顾两者的政策设计难以有效发挥政策合力,政策执行的效果往往是以保障粮食安全为主, 促进农民增收的效果不彰。

推动农业支持政策转型,一方面应当立足提高价格支持、直接补贴等政策效能,剥离上述支持政策的“增收”功能,改变政策资金“撒胡椒面”现象,将政策资金更精准地聚焦在重点农产品类型、重要农产品产区以及家庭农场等重点经营主体上,从而发挥农业支持政策的激励和引导作用。另一方面,应扩大脱钩直补、农业保险、农民培训等绿箱补贴的覆盖范围,全方位构建农民收入安全防护网。一是适度增加对农民收入的转移支付支持力度,将部分属于“黄箱”政策的农业补贴转变为“按历史面积补贴”的脱钩直接补贴;二是提高农业保险的补贴力度,增加农业保险覆盖的品种范围,扩大完全成本和收入保险范围,逐步探索建立巨灾风险保障机制;三是加大对高素质农民培训力度,不断提升农民人力资本和农业生产效益。

(四)农业支持政策转型应当提升农业可持续发展能力

资源瓶颈和农业环境污染已经成为制约我国农业高质量发展的重要因素,但现行农业支持政策对农业生态和环境保护的关注力度和解决措施不够。欧美发达国家在农业支持政策转型过程中针对应对气候变化、农业环境污染和生态恢复的补贴力度不断加大,如欧盟2014年共同农业政策改革增设了超过20% 的预算用于同环境和生态保护挂钩的补贴,这些措施对我国有着重要的启示。

对我国而言,一方面应当加强退耕还林还草等生态补偿项目的支持力度,针对东北黑土地保护和土壤污染等情况增设耕地土壤保护与修复补贴项目,引导农民主动保护农业生产环境。另一方面,借鉴欧盟农业补贴交叉遵守机制的政策经验,探索将农户尤其是家庭农场等新型农业经营主体获得农业补贴与其在生产中的环境保护措施直接挂钩的补贴机制,对于不能满足挂钩要求的农业经营主体,削减其下一年度一定比例的补贴金额,从而实现以经济手段激发农业经营主体环境保护的自觉性。〔本文为国家社科基金青年项目“新时代我国农地流转租金形成机理及影响因素研究” (18CJY032)阶段性研究成果〕

作者单位:中国社会科学院农村发展研究所/中国社会科学院大学

本文刊于《中国发展观察》杂志2021年第12期


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